CARLOS ALBERTO DE ARAÚJO OLIVEIRA

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FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS TERCEIRIZADOS
EM INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO:
METODOLOGIA DE CONSTRUÇÃO DE
INSTRUMENTOS DE APOIO DOCUMENTAL A
PARTIR DA EXPERIÊNCIA DA UFAL

FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
TERCEIRIZADOS EM INSTITUIÇÕES FEDERAIS
DE ENSINO: METODOLOGIA DE CONSTRUÇÃO
DE INSTRUMENTOS DE APOIO DOCUMENTAL A
PARTIR DA EXPERIÊNCIA DA UFAL
Relatório técnico apresentado pelo mestrando Carlos Alberto
de Araújo Oliveira ao Mestrado Profissional em Administração
Pública em Rede, sob orientação da docente Prof.ª Dr.ª Luciana
Santos Costa Vieira da Silva e coorientação da docente Prof.ª
Dr.ª Rosiane Chagas, como parte dos requisitos para obtenção
do título de Mestre em Administração Pública.

Contexto e/ou organização e/ou
setor da proposta

Público-alvo da proposta

Descrição da situação-problema

SUMÁRIO

Resumo

Objetivos da proposta de intervenção

Diagnóstico e análise

Proposta de intervenção

Implementação, responsáveis e
cronograma sugerido

Resultados esperados e
contribuições institucionais

Referências

Protocolo de recebimento

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

RESUMO
A fiscalização de contratos administrativos
constitui elemento central da governança
pública, especialmente nas Instituições
Federais de Ensino Superior, em razão da
complexidade dos contratos terceirizados,
da descentralização das rotinas e do
incremento
das
responsabilidades
atribuídas a gestores e fiscais a partir da Lei
nº 14.133/2021.

Na Universidade Federal de Alagoas (UFAL),
embora existam avanços normativos e
iniciativas de capacitação, observa-se a
ausência de instrumentos padronizados e
atualizados que orientem, de forma
sistemática,
as
rotinas
de
acompanhamento e registro da execução
contratual,
o
que
favorece
práticas
heterogêneas, fragilidades na produção de
evidências e riscos à transparência e à
rastreabilidade dos atos administrativos.

A fiscalização de contratos administrativos
constitui elemento central da governança pública,
especialmente nas Instituições Federais de Ensino
Superior

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Nesse contexto, o presente Relatório Técnico
tem como objetivo apresentar uma
proposta de criação de um modelo de apoio
documental para a fiscalização de contratos
administrativos na UFAL, fundamentada na
análise da literatura especializada, em
iniciativas adotadas por outras instituições
públicas e nos resultados empíricos da
pesquisa realizada.
Para
subsidiar
a
proposição,
foi
desenvolvido um diagnóstico situacional por
meio de levantamento documental, análise
de artigos e normativos, e entrevistas
semiestruturadas com fiscais e gestores de
contratos, permitindo identificar lacunas
procedimentais, dificuldades recorrentes e
necessidades
práticas
associadas
à
fiscalização
contratual
no
contexto
institucional.
Os achados do diagnóstico evidenciaram a
inexistência de fluxos consolidados, a
utilização fragmentada de modelos e
registros, a dependência de práticas
informais e de conhecimento tácito, bem
como a insegurança dos fiscais quanto às
suas responsabilidades e aos documentos
mínimos exigidos em cada etapa da
execução contratual.

com base nessas evidências e na literatura
sobre fiscalização contratual em instituições
federais de ensino, o Relatório Técnico
apresenta diretrizes e sugestões de fluxos,
checklists
e
indicadores,
não
como
instrumentos
finalizados,
mas
como
referenciais estruturantes, destinados a
orientar a Universidade Federal de Alagoas,
em conjunto com fiscais e gestores, na
construção de um sistema institucional
colaborativo de apoio à fiscalização de
contratos.
Espera-se que a proposta apresentada
contribua para o fortalecimento da
governança contratual, ao oferecer bases
técnicas para a padronização futura das
práticas, a ampliação da transparência e da
rastreabilidade dos atos administrativos, a
preservação da memória institucional e a
criação de condições para um processo
contínuo e participativo de aprimoramento
da fiscalização contratual na UFAL.
Palavras-chave: Fiscalização de contratos;
Governança
pública;
Contratos
administrativos;
Apoio
documental;
Instituições federais de ensino superior.

o presente Relatório Técnico tem como
objetivo apresentar uma proposta de
criação de um modelo de apoio
documental para a fiscalização de
contratos administrativos na UFAL...

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

CONTEXTO
A Universidade Federal de Alagoas (UFAL) é
uma instituição federal de ensino superior
vinculada ao Ministério da Educação, com
sede em Maceió/AL e estrutura multicampi
que abrange unidades em Arapiraca, no
Sertão alagoano e em outras localidades do
estado. Com mais de 30 mil estudantes e
aproximadamente 5 mil servidores entre
docentes e técnico-administrativos, a UFAL
opera com um portfólio contratual amplo e
diversificado.
Nele se incluem contratos de serviços
terceirizados com dedicação exclusiva de
mão de obra em áreas essenciais ao seu
funcionamento,
como
limpeza
e
conservação,
vigilância
patrimonial,
manutenção predial, transporte, apoio
administrativo e fornecimento de refeições
nos restaurantes universitários.
A gestão e a fiscalização dos contratos
administrativos na UFAL são realizadas de
forma descentralizada. Não há um setor
único responsável pelo acompanhamento
de todos os contratos, e cada unidade
administrativa
designa
seus
próprios
gestores e fiscais por meio de portarias
expedidas pela autoridade competente,
conforme previsto na Lei nº 14.133/2021 e no
Decreto nº 11.246/2022.
A Pró-Reitoria de Gestão Institucional
(PROGINST), por meio da Gerência de
Contratos, exerce papel de coordenação e
suporte, disponibilizando orientações gerais
e modelos de referência no portal
institucional, além de gerir os autos
processuais no Sistema Integrado de
Patrimônio, Administração e Contratos
(SIPAC).

Esse modelo descentralizado é, ao mesmo
tempo, uma necessidade operacional e
uma fonte de vulnerabilidade. É necessário
porque a dispersão geográfica dos campi e
a heterogeneidade dos objetos contratados
tornam inviável a centralização total do
acompanhamento.
É vulnerável porque, sem instrumentos
padronizados e sem um sistema estruturado
de compartilhamento de conhecimento,
cada fiscal constrói sua própria rotina de
trabalho, o que resulta em práticas
heterogêneas, registros inconsistentes e
perda de memória organizacional a cada
substituição de agente.
A pesquisa que fundamenta este Relatório
Técnico identificou o nó central da
fiscalização contratual na UFAL. Não é a
ausência de normativa, tampouco a
ausência de designação de agentes, mas a
ausência de instrumentos que convertam as
obrigações legais em rotinas operacionais
verificáveis, rastreáveis e transmissíveis.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

PÚBLICO-ALVO
O modelo de apoio documental proposto
neste
Relatório
Técnico
destina-se,
primariamente, aos agentes diretamente
envolvidos na fiscalização dos contratos de
serviços com dedicação exclusiva de mão
de obra na UFAL. São eles os gestores de
contratos, os fiscais técnicos, os fiscais
administrativos e os fiscais setoriais,
incluindo titulares e substitutos, distribuídos
pelos diferentes campi e unidades da
instituição.
Esse público é o que mais imediatamente
sente os efeitos da lacuna documental
identificada. É quem atua sem instrumentos
padronizados, quem constrói suas rotinas
por iniciativa própria e quem carrega o peso
da responsabilização pessoal sem o
respaldo de procedimentos claros e
registros rastreáveis.

O segundo público é a Gerência de
Contratos da PROGINST, responsável pela
coordenação institucional das contratações
e pela manutenção dos modelos e
orientações disponibilizados no portal da
UFAL. A este público cabe o papel de validar,
atualizar e disseminar os instrumentos
gerados a partir das diretrizes propostas,
garantindo que o modelo não permaneça
como iniciativa acadêmica, mas se converta
em política institucional de apoio à
fiscalização.
O terceiro público são as unidades
administrativas
descentralizadas,
entre
setores, coordenações e diretorias de
campus, que respondem pela designação
dos fiscais e pela criação das condições
operacionais necessárias ao exercício da
função. A adesão dessas unidades é
condição para que o modelo produza efeitos
concretos, uma vez que parte significativa
das fragilidades identificadas origina-se no
nível da gestão local.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

DESCRIÇÃO DA SITUAÇÃO
PROBLEMA

A pesquisa empírica que fundamenta este
Relatório Técnico evidenciou, por meio da
análise documental de quatorze contratos
ativos e de entrevistas com gestores e
fiscais,
um
conjunto
articulado
de
fragilidades que configuram a situaçãoproblema
enfrentada
pela
UFAL
na
fiscalização de seus contratos de serviços
com dedicação exclusiva de mão de obra.
A primeira fragilidade é a ausência de
instrumentos operacionais de controle
estruturados. A análise dos quatorze
contratos revelou que nenhum termo de
referência prevê lista de verificação
operacional das rotinas, que o registro de
ocorrências aparece em todos eles de forma
indefinida, sem estrutura mínima ou modelo,
e que os relatórios de fiscalização são
exigidos sem especificação de conteúdo
obrigatório.

As entrevistas confirmam e dimensionam
esse quadro. Dezesseis dos 23 participantes
(69,6%) declararam não dispor de checklist,
formulário, manual ou roteiro fornecido pela
instituição, e treze (56,5%) não mantêm
qualquer registro formal das ocorrências da
execução contratual. Onde o instrumento
institucional não existe, ele é substituído por
instrumento
informal
de
circulação
horizontal, obtido de colegas ou construído
por iniciativa individual.
A
segunda
fragilidade
é
a
não
rastreabilidade do arranjo formal de
fiscalização. Em sete dos quatorze contratos
analisados, nenhuma das quatro portarias
de designação foi localizada nos autos do
SIPAC.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Esse
resultado
não
significa
necessariamente que os agentes não foram
designados, mas que os atos formais de
designação não estão sendo regularmente
juntados
ao
processo
eletrônico.
A
consequência é dupla, pois compromete a
transparência e a verificabilidade do arranjo
institucional perante os órgãos de controle e
priva os próprios fiscais de ciência clara
sobre suas responsabilidades e sobre os
limites de sua responsabilização pessoal.
A terceira fragilidade é a dependência de
conhecimento tácito e individual. As
entrevistas revelaram que o preparo para a
função é construído de forma autônoma,
após a designação, por iniciativa do próprio
servidor. O conhecimento acumulado por
quem exerceu a função se perde quando
esse servidor é substituído. Em um contexto
de rotatividade de fiscais e de dispersão
multicampi, essa dependência é fator direto
de inconsistência nas práticas e de
descontinuidade nos registros.
A quarta fragilidade é a gestão de riscos
restrita ao planejamento contratual. As
matrizes de riscos presentes nos contratos
regidos pela Lei nº 14.133/2021 concentramse na fase pré-contratual e não cobrem
adequadamente os riscos da execução,
especificamente o risco de fiscalização
ineficiente,
ausente
na
maioria
dos
contratos analisados.
As entrevistas revelam a extensão desse
descolamento.
Interpelados
sobre
mudanças percebidas na fiscalização após
a vigência da nova lei, onze participantes
(47,8%) declararam não ter percebido
mudanças e doze (52,2%) declararam não
ter conhecimento suficiente para avaliar,
sem que nenhum registrasse percepção de
mudança significativa, pontual ou de
adaptação em curso. As exigências do novo
marco legal foram incorporadas aos
instrumentos, sem que chegassem ao
conhecimento
de
quem
executa
a
fiscalização.
A quinta fragilidade não foi captada pela
análise
documental
e
emergiu
exclusivamente das entrevistas. Parte dos
agentes mantém comunicação direta e
cotidiana com os empregados terceirizados,
em diversos casos por meio de grupos de

aplicativo
de
mensagens,
e
parte
compreende a gestão de pessoas desses
trabalhadores como atribuição própria da
função de fiscalização. Seis participantes
apontaram a gestão de pessoas entre suas
principais dificuldades e três a indicaram
como o aspecto mais complexo da função.
A prática expõe a instituição a risco
trabalhista específico, distinto daquele
decorrente
do
inadimplemento
da
contratada, uma vez que o art. 48 da Lei nº
14.133/2021
veda
ao
agente
público
estabelecer vínculo de subordinação com
empregado da prestadora e demandar-lhe
diretamente a execução de tarefas. Os
relatos indicam que ela decorre menos de
desconsideração da norma e mais da
fragilidade do canal formal com o preposto
e da ausência de orientação sobre os limites
da função.
Essas fragilidades combinadas produzem
um efeito de amplo alcance. A fiscalização
exercida na UFAL, que as entrevistas
revelaram ser real e comprometida, e não
inexistente, não deixa rastros verificáveis
suficientes nos sistemas institucionais, o que
compromete a capacidade da universidade
de demonstrar diligência perante os órgãos
de controle e de responsabilizar contratadas
em casos de inadimplemento.
Um resultado transversal da triangulação
precisa
ser
explicitado
porque
tem
implicação direta para o desenho do
modelo. A lacuna identificada não é de
prática fiscalizatória, mas de registro e
padronização. As entrevistas revelaram que
a fiscalização é exercida com seriedade
pelos agentes designados, mas sem os
artefatos que transformam ação em
evidência auditável.
Uma fiscalização que ocorre mas não deixa
rastros
verificáveis
nos
sistemas
institucionais não protege a instituição
perante os órgãos de controle nem sustenta
a responsabilização da contratada em caso
de litígio. Essa distinção delimita o lugar do
modelo proposto, pois não é necessário
induzir comportamentos que hoje não
existem, mas registrar e padronizar práticas
que os agentes já exercem informalmente.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

OBJETIVOS DA PROPOSTA
Objetivo geral
Propor um modelo de apoio documental para a fiscalização de contratos administrativos de
serviços com dedicação exclusiva de mão de obra na UFAL, estruturado em diretrizes
metodológicas que orientem a construção, a padronização e a atualização dos instrumentos
de acompanhamento e registro por parte dos gestores e fiscais designados.

Objetivos específicos
Sintetizar o diagnóstico do processo atual de fiscalização contratual na UFAL,
identificando as principais lacunas documentais e operacionais que comprometem a
efetividade do acompanhamento;
Apresentar uma metodologia replicável para o levantamento das obrigações
fiscalizatórias específicas de cada contrato, com base no termo de referência, na
legislação aplicável e nas características do objeto;
Propor diretrizes para a construção de fluxos de fiscalização, checklists de verificação
periódica e indicadores de desempenho contratual, adaptáveis a diferentes tipos de
serviço;
Sugerir a criação de um ambiente colaborativo interno para o compartilhamento, a
atualização e a preservação institucional dos instrumentos gerados.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

DIAGNÓSTICO E ANÁLISE
O processo atual de fiscalização de
contratos de serviços com dedicação
exclusiva de mão de obra na UFAL
caracteriza-se por uma estrutura formal
razoavelmente bem delineada no plano
normativo e contratual, mas por uma
operacionalização cotidiana marcada pela
informalidade, pela heterogeneidade e pela
dependência do conhecimento individual
dos agentes designados. O diagnóstico
apresentado
a
seguir
resulta
da
triangulação entre a análise documental
dos contratos de mão de obra com
dedicação exclusiva ativos na UFAL e as
entrevistas
semiestruturadas
realizadas
com gestores e fiscais.
No plano formal, os contratos analisados
apresentam, em geral, boa definição do
objeto, planilhas de custos estruturadas,
cláusulas
de
garantia
das
verbas
trabalhistas
e
mecanismos
de
responsabilização por inadimplemento. Os
contratos mais recentes, regidos pela Lei nº
14.133/2021, incorporam matrizes de riscos,
ainda que de alcance predominantemente
pré-contratual.
Esses
elementos
representam avanços reais no plano do
planejamento da contratação.
No plano operacional, contudo, a situação é
distinta. O processo de fiscalização se inicia,
na maioria dos casos, com a designação
informal do servidor, sem capacitação
prévia e sem orientação estruturada. O fiscal
recebe a portaria de nomeação e constrói
sua
própria
rotina
com
base
em
experiências pessoais, na ajuda informal de
colegas ou em cursos buscados por
iniciativa própria.

As verificações periódicas são
realizadas de formas distintas por
cada fiscal, sem modelo comum
de registro. A comunicação
formal com a contratada ocorre
predominantemente por correio
eletrônico, embora parte dos
agentes mantenha também
interlocução direta e cotidiana
com os empregados
terceirizados, em diversos casos
por meio de grupos de aplicativo
de mensagens.
Quanto aos relatórios de
fiscalização, a instituição dispõe
de dois modelos institucionais,
um para a fiscalização técnica e
outro para a administrativa,
aplicáveis a todos os contratos
independentemente do objeto.
Não há, contudo, padrão
consolidado quanto à sua
produção, e apenas um
participante mencionou utilizálos espontaneamente.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Esse conjunto de práticas configura um processo de fiscalização que é exercido com
seriedade pelos agentes, mas que não produz os rastros documentais necessários para
sustentar a governança contratual, proteger a instituição de responsabilizações e
garantir a continuidade das boas práticas diante da rotatividade de fiscais.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Principais lacunas identificadas
A síntese do diagnóstico permite identificar cinco lacunas estruturais que o modelo de apoio
documental deve endereçar:
Lacuna 1 - Ausência de instrumentos operacionais padronizados: não há checklists,
modelos de relatório, registros de ocorrências ou critérios objetivos de glosa disponíveis
institucionalmente para orientar a atuação cotidiana dos fiscais.
Lacuna 2 - Não rastreabilidade do arranjo de fiscalização: portarias de designação
frequentemente não são juntadas ao processo no SIPAC, comprometendo a
transparência e a verificabilidade do arranjo formal.
Lacuna 3 - Dependência de conhecimento tácito e individual: o saber acumulado pelos
fiscais não está registrado em qualquer instrumento institucional, gerando
descontinuidade a cada substituição de agente.
Lacuna 4 - Gestão de riscos restrita ao planejamento: as matrizes de riscos não cobrem
adequadamente a fase de execução contratual, deixando descobertos riscos
operacionais críticos.
Lacuna 5 - Capacitação prévia insuficiente: não existe programa estruturado de
preparação para a função de fiscal antes da designação, ampliando a insegurança
técnica e jurídica dos agentes.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

PROPOSTA DE INTERVENÇÃO
Natureza e escopo do modelo
O modelo de apoio documental proposto neste Relatório Técnico não é um conjunto de
instrumentos prontos e universalmente aplicáveis. Essa escolha é deliberada e
metodologicamente fundamentada, pois contratos de serviços com dedicação exclusiva de mão
de obra possuem objetos, quantitativos, localidades de execução e arranjos de fiscalização
profundamente distintos entre si.
Um checklist adequado para a fiscalização de um contrato de vigilância patrimonial multicampi é
necessariamente diferente do que serve para a fiscalização de um contrato de fornecimento de
refeições ou de transporte. Produzir instrumentos genéricos que ignorem essas diferenças
resultaria em documentos formalmente presentes, mas operacionalmente inúteis, que é
exatamente o problema identificado nos contratos analisados.
O modelo proposto é, portanto, uma metodologia replicável, isto é, um conjunto de diretrizes que
orienta gestores e fiscais a construírem, para cada contrato específico, os instrumentos de
acompanhamento e registro adequados ao seu objeto, à sua estrutura de fiscalização e às suas
obrigações normativas. Seguindo essas diretrizes, o fiscal torna-se capaz de identificar o que deve
verificar, como deve registrar e onde deve arquivar, transformando obrigações normativas
abstratas em rotinas operacionais concretas e rastreáveis.

Etapa 1 - Levantamento das obrigações fiscalizatórias desde a
concepção do contrato
O ponto de partida do modelo é o
levantamento sistemático das obrigações
que o contrato impõe ao fiscal. Este
levantamento não deve aguardar a
assinatura do instrumento contratual.
Idealmente, ele deve ser iniciado na fase de
elaboração do termo de referência, com a
participação ativa dos futuros fiscais desde
o planejamento da contratação.
Essa antecipação é metodologicamente
decisiva porque é no TR que se definem as
condições que determinarão toda a
dinâmica da fiscalização posterior. Qualquer
omissão ou imprecisão nessa peça se
traduzirá, mais adiante, em lacunas de
controle difíceis de corrigir sem um aditivo.
A participação dos fiscais na elaboração do
TR produz três benefícios diretos. O primeiro
é a melhor distribuição das obrigações entre
as
partes.
Diversas
tarefas
hoje
concentradas no fiscal, como a entrega de
documentação trabalhista e previdenciária,
podem ser transferidas à contratada medi-

ante cláusula expressa no TR, que
estabeleça
periodicidade
obrigatória,
formato de entrega e consequências pelo
descumprimento,
eliminando
a
dependência da iniciativa do fiscal para
solicitar os documentos a cada ciclo.
O segundo é a visão prévia e integrada de
todo o processo de fiscalização, que facilita
o alinhamento de expectativas entre a
equipe de planejamento, os futuros fiscais e
a área jurídica. O terceiro é a identificação
antecipada de eventuais falhas ou lacunas
na concepção do contrato, antes que se
tornem problemas na execução.
O
levantamento
das
obrigações
fiscalizatórias tem como fontes três
documentos fundamentais, que são o termo
de referência, a legislação aplicável e as
normas internas da instituição.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Do termo de referência devem ser extraídas
as obrigações específicas do contrato. São
elas os postos de trabalho e sua distribuição
geográfica, a jornada exigida, os critérios de
produtividade e qualidade previstos, o
instrumento de medição de resultado e a
forma como ele parametriza a aferição do
desempenho, as penalidades e os critérios
de glosa. Devem ser extraídos, ainda, os
documentos trabalhistas e previdenciários
que a contratada deve apresentar, com a
respectiva periodicidade, o formato exigido
e as consequências pelo descumprimento
do prazo.
Da
legislação
aplicável
devem
ser
identificadas as obrigações de verificação
que recaem sobre cada figura de
fiscalização designada. Para contratos
regidos pela Lei nº 14.133/2021, o art. 117 e o
Decreto nº 11.246/2022 discriminam as
atribuições do gestor, do fiscal técnico, do
fiscal administrativo e do fiscal setorial.
É fundamental que o TR traduza essas
atribuições
em
obrigações
concretas
adaptadas ao objeto do contrato, e não se
limite a reproduzir os textos legais. A
transcrição literal da norma no TR não
substitui a definição clara de como cada
fiscal deve agir diante daquele contrato
específico.
A Instrução Normativa SEGES/MP nº 05/2017
complementa esse quadro com obrigações
específicas para contratos de dedicação
exclusiva, incluindo os documentos de
comprovação trabalhista e previdenciária e
os
procedimentos
em
caso
de
inadimplemento. A Súmula nº 331 do TST e o
art. 121 da Lei nº 14.133/2021 definem o
alcance da responsabilidade subsidiária da
Administração e, portanto, o que a
fiscalização deve ser capaz de demonstrar
em caso de litígio.

Das normas internas da UFAL devem ser
verificados os procedimentos vigentes
para juntada de documentos ao SIPAC, os
prazos para aprovação de faturas, os
modelos
de
ofício
e
notificação
disponibilizados pela PROGINST e os
canais de comunicação para casos que
exijam suporte jurídico ou decisão da
autoridade competente.
O resultado desse levantamento é uma
matriz de obrigações fiscalizatórias do
contrato.
Trata-se
de
documento
específico para aquele contrato, que lista
o que deve ser verificado, por qual figura
de fiscalização, com qual periodicidade e
com quais evidências documentais. Essa
matriz é o insumo que alimenta as etapas
seguintes e deve, preferencialmente, ser
incorporada ao próprio TR como anexo,
garantindo que as obrigações de
fiscalização
estejam
formalmente
pactuadas desde a contratação.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Etapa 2 - Construção dos instrumentos de acompanhamento
Com a matriz de obrigações em mãos, a
equipe de fiscalização constrói quatro
instrumentos essenciais. As diretrizes para
sua construção são apresentadas a seguir.
O
fluxo
de
fiscalização
representa
visualmente a sequência de ações que cada
agente deve executar ao longo do ciclo
mensal do contrato. Como os contratos de
mão de obra com dedicação exclusiva
exigem três tipos distintos de fiscal, técnico,
administrativo e setorial, com atribuições
diferenciadas pelo Decreto nº 11.246/2022, o
modelo prevê a elaboração de um fluxo
específico para cada figura de fiscalização,
e não um fluxo único e genérico.
O fluxo do fiscal técnico deve mapear as
verificações relativas à execução do
objeto:
cumprimento
de
jornada,
produtividade, qualidade do serviço
prestado, uso de EPIs e conformidade
técnica com as especificações do TR.
O fluxo do fiscal administrativo deve
mapear as verificações das obrigações
trabalhistas
e
previdenciárias:
conferência de holerites, guias de FGTS,
certidões de regularidade, controle de
frequência e gestão do processo de
pagamento mensal.
O fluxo do fiscal setorial, quando
designado, deve mapear as ações de
acompanhamento presencial nos locais
de execução descentralizados, com
indicação de como reportar ao gestor e
ao
fiscal
técnico
as
ocorrências
identificadas em campo.
É fundamental que esses fluxos não se
limitem a reproduzir o texto legal. Devem
traduzir as atribuições normativas em ações
concretas, com responsável, prazo e
evidência
documental
correspondente,
adaptadas ao objeto específico do contrato.
A notação recomendada para os fluxos é o
BPMN
(Business
Process
Model
and
Notation), compatível com ferramentas
acessíveis como o Canva.
O fluxo não é universal, pois deve refletir a
estrutura real de fiscalização do contrato, o
número de fiscais designados, a distribuição
geográfica dos postos e a periodicidade das
verificações previstas no TR.

O checklist de verificação periódica deve ser
construído a partir da matriz de obrigações
e organizado em dois níveis. O primeiro
reúne as verificações mensais obrigatórias,
comuns a todos os contratos de dedicação
exclusiva,
como
a
conferência
de
comprovantes de FGTS, holerites e certidões
de regularidade. O segundo reúne as
verificações
específicas
do
objeto
contratado,
como
uniformes
e
equipamentos de proteção individual nos
contratos de limpeza, escalas e postos nos
de vigilância, ou condições higiênicosanitárias nos de alimentação.
Para cada item devem estar registrados
quatro elementos, que são o que verificar,
como verificar, seja documentalmente,
presencialmente ou de ambas as formas,
quem é o responsável pela verificação e
onde arquivar a evidência.
O modelo de relatório de fiscalização
padroniza o registro das atividades de
acompanhamento realizadas pelo fiscal ao
longo do mês. Ele não se confunde com os
relatórios de execução que a contratada
apresenta à Administração, pois registra o
que foi verificado pelo poder público, isto é,
os itens conferidos, as não conformidades
identificadas, as providências adotadas e as
pendências abertas.
Um modelo mínimo deve incluir a
identificação do contrato e do período, o
nome e a matrícula do fiscal, os itens
verificados com o respectivo resultado, as
ocorrências registradas, as comunicações
realizadas com a contratada e a assinatura.
Relatórios
padronizados
arquivados
mensalmente são a principal evidência de
que a fiscalização foi exercida com
diligência.
O modelo de registro de ocorrências
documenta eventos específicos que se
desviam da execução regular, como
trabalhadores ausentes, postos descobertos,
materiais fora da especificação, atrasos em
pagamentos de benefícios e condutas
inadequadas do preposto.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Diferentemente do que se observou na
análise dos contratos da UFAL, em que o
instrumento era meramente citado ou
pressuposto
sem
qualquer
modelo
estruturado, este instrumento deve ter seu
modelo expressamente definido já no termo
de referência. O modelo deve indicar quais
informações constarão de cada registro,
entre elas a data e o horário da ocorrência,
o local de execução, a descrição objetiva do
fato, o agente responsável pelo registro, a
providência
adotada,
o
prazo
para
resolução e o resultado.

Ao incluir o modelo de registro no TR, a
Administração vincula a contratada ao
mesmo padrão documental, cria base
para
notificações
e
glosas
fundamentadas e elimina a assimetria
em que o fiscal sabe que deve registrar,
mas não sabe como. O registro deve ser
feito de forma contemporânea ao evento
e arquivado no processo contratual,
servindo de fundamento para eventuais
notificações, glosas e sanções.

Etapa 3 - Ambiente colaborativo e preservação da memória
institucional
A terceira etapa endereça a fragilidade mais
difícil de corrigir apenas com instrumentos,
que é a perda de conhecimento a cada
substituição de fiscal e a heterogeneidade
de práticas entre unidades. A solução
proposta é a criação de um ambiente
colaborativo interno, estruturado para o
compartilhamento, a atualização e a
preservação dos instrumentos construídos.
Esse ambiente pode ser implementado com
ferramentas já disponíveis na UFAL, como o
SIPAC, uma pasta compartilhada em nuvem
institucional ou um repositório na intranet.
Deve, contudo, reunir três condições
funcionais.
A primeira é ser acessível a todos os fiscais e
gestores designados, independentemente
do campus. A segunda é ser editável pela
Gerência de Contratos, para atualização
quando houver mudanças normativas. A
terceira é conter, para cada contrato ou tipo
de contrato, a matriz de obrigações, os
fluxos, os checklists, os modelos de relatório
e um registro de boas práticas acumuladas.

A proposição encontra respaldo empírico
nos relatos coletados. um dos gestores
entrevistados destacou a ausência de canal
de comunicação entre os gestores de
contratos da universidade, observando que
soluções encontradas em uma unidade
poderiam servir a outra. Um fiscal técnico, ao
tratar
da
capacitação,
defendeu
a
combinação de uma plataforma on-line
permanente e atualizada com momentos
presenciais de troca. As duas formulações
convergem para a mesma necessidade que
o ambiente colaborativo pretende atender.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Síntese do modelo proposto (TO-BE)
Ipsum

O modelo de apoio documental articula as três etapas descritas em um ciclo contínuo de
fiscalização. A lógica do modelo é: para cada contrato, o fiscal parte de um levantamento
estruturado das obrigações (Etapa 1), constrói ou adapta os instrumentos específicos (Etapa 2) e
os deposita no ambiente colaborativo, onde ficam disponíveis para atualização e para os fiscais
que o sucederem (Etapa 3).
O ciclo se renova a cada aditivo significativo, a cada mudança normativa relevante e a cada
substituição de fiscal, conforme representado esquematicamente na Figura 2.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

IMPLEMENTAÇÃO, RESPONSÁVEIS
E CRONOGRAMA SUGERIDO
A implementação do modelo é proposta em quatro fases sequenciais, com responsáveis e prazos
sugeridos que deverão ser adaptados à realidade e à disponibilidade institucional da UFAL. Um
pressuposto central orienta todo o cronograma, que é o de que o processo de construção dos
instrumentos de fiscalização deve, idealmente, iniciar-se na fase de elaboração do termo de
referência, antes da abertura do processo licitatório.
Isso significa envolver os futuros fiscais desde o planejamento da contratação, e não apenas
designá-los após a assinatura do contrato. Os instrumentos de acompanhamento e os modelos
de registro passam, assim, a ser concebidos de forma integrada ao objeto contratado, e não
construídos às pressas depois que a execução já começou.
Para os contratos já em vigor, cuja vigência se estende por prazo razoável, o modelo pode ser
adotado mediante revisão interna dos instrumentos existentes e formalização em termo aditivo
que inclua os modelos de registro de ocorrências, os fluxos de fiscalização por tipo de fiscal e a
periodicidade obrigatória de entrega de documentação pela contratada. Essa alternativa é
tecnicamente viável e juridicamente sustentável, uma vez que se trata de aperfeiçoamento dos
mecanismos de controle já previstos na legislação aplicável.

a) Fase 1 — Validação e
institucionalização do modelo
(meses 1 a 3)

b) Fase 2 — Construção ou revisão dos
instrumentos por contrato (meses 2 a 6)

A Gerência de Contratos da PROGINST
apresenta o modelo aos gestores e fiscais dos
contratos de mão de obra com dedicação
exclusiva e coleta contribuições para seu
refinamento. Sugere-se a realização de ao
menos
um
encontro
presencial
com
representantes de cada campus. Ao final
desta fase, o modelo deverá ser aprovado
pela autoridade competente e publicado
como
referência
institucional,
preferencialmente por meio de ato normativo
interno que oriente sua adoção nas novas
contratações e nas renovações em curso.

Para os novos processos licitatórios, os
instrumentos devem ser concebidos durante a
elaboração do TR, com participação ativa dos
futuros fiscais e validação da Gerência de
Contratos antes da publicação do edital.

Responsáveis principais: PROGINST / Gerência
de Contratos; gestores e fiscais dos contratos
vigentes.

Para os contratos já em vigor, cada equipe de
fiscalização realiza o levantamento das
obrigações a partir do TR existente, constrói ou
adapta os instrumentos específicos e
formaliza as melhorias que exigirem alteração
contratual
por
meio
de
aditivo.
Os
instrumentos construídos são depositados no
ambiente colaborativo ao longo desta fase.
Responsáveis principais: fiscais e gestores de
cada contrato; equipes de planejamento das
novas contratações; PROGINST como suporte.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

c) Fase 3 — Implantação do ambiente
colaborativo (meses 3 a 5)

d) Fase 4 — Capacitação e monitoramento contínuo (a partir do mês 5)

Em paralelo à construção dos instrumentos, a
PROGINST,
em
articulação
com
a
Superintendência
de
Tecnologia
da
Informação (STI), estrutura o ambiente
colaborativo
de
compartilhamento
e
preservação.
O
ambiente
deve
estar
operacional antes do encerramento da Fase 2.
Responsáveis principais: PROGINST; STI/UFAL.

Esta fase, de caráter permanente, compreende
três frentes. A primeira é a realização de
encontros periódicos de capacitação em
formato
híbrido
e
descentralizado,
combinando módulos a distância com
encontros presenciais nas unidades, conforme
preferência majoritária dos participantes da
pesquisa. A segunda é a atualização dos
instrumentos do repositório diante de
mudanças normativas. A terceira é o
monitoramento semestral da aderência dos
fiscais ao modelo.

Responsáveis principais: PROGINST / Gerência
de Contratos; gestores e fiscais dos contratos
vigentes.

A descentralização das ações presenciais
responde a demanda transversal dos agentes
lotados
em
unidades
distantes
da
administração central. A comunicação prévia
e ampla de cada ação, por sua vez, é
condição para que a oferta alcance o
conjunto dos designados.
Responsáveis principais: PROGINST; gestores e
fiscais de contratos.

Os prazos são sugestivos e devem ser adaptados à disponibilidade e às prioridades institucionais
da UFAL. Para contratos já em vigor, a adoção do modelo pode ser formalizada por meio de termo
aditivo.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

RESULTADOS ESPERADOS E
CONTRIBUIÇÕES INSTITUCIONAIS
A implementação do modelo de apoio
documental deverá produzir resultados em
três dimensões complementares.
No plano operacional, espera-se que o
modelo reduza a heterogeneidade de
práticas entre fiscais e entre campi,
ampliando a consistência dos registros e a
rastreabilidade dos atos administrativos.
A existência de checklists, fluxos e modelos
de relatório específicos para cada contrato
deverá reduzir o tempo de adaptação de
novos fiscais à função e diminuir a
dependência do conhecimento individual,
favorecendo a continuidade das práticas a
cada substituição de agente.
No plano da governança e do controle, a
produção
sistemática
de
evidências
documentais da fiscalização exercida
fortalece a posição institucional da UFAL
perante os órgãos de controle e reduz a
exposição
da
universidade
à
responsabilização subsidiária trabalhista
decorrente de falhas de fiscalização.

A rastreabilidade dos atos, que se
materializa em portarias juntadas ao
processo,
relatórios
arquivados
e
ocorrências registradas, é ao mesmo tempo
requisito normativo e garantia jurídica para
os agentes designados.
No plano da gestão do conhecimento, o
ambiente
colaborativo
institucional
transforma o conhecimento tácito dos
fiscais em conhecimento organizacional
registrado e acessível.
A preservação dos instrumentos construídos,
das boas práticas identificadas e das
soluções adotadas para situações atípicas
contribui para a construção de memória
institucional sobre a fiscalização contratual.
Trata-se de ativo intangível que hoje se
perde sistematicamente com a rotatividade
de servidores e que o modelo se propõe a
preservar de forma permanente.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

REFERÊNCIAS
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obrigatoriedade de capacitação do fiscal de contratos
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Disponível
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6. Acesso em: 15 ago. 2025.
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Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Amapá (Ifap)
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BASTOS, Ana Maria. Mapeamento e melhoria de processos na
Pró-Reitoria de Extensão e Cultura da UFAL. Dissertação
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https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituic
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BRASIL. Decreto nº 11.246, de 27 de outubro de 2022.
Regulamenta o disposto no § 3º do art. 8º da Lei nº 14.133, de 1º
de abril de 2021, para dispor sobre as regras para a atuação
do agente de contratação e da equipe de apoio, o
funcionamento da comissão de contratação e a atuação dos
gestores e fiscais de contratos. Brasília, DF: Presidência da
República,
2022.
Disponível
em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20192022/2022/decreto/D11246.htm. Acesso em: 8 ago. 2025.
BRASIL. Instrução Normativa SEGES/MP nº 05, de 26 de maio
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indireta no âmbito da Administração Pública federal direta,
autárquica e fundacional. Brasília, DF: Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, 2017. Disponível em:
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continuados de serviços terceirizados de dedicação exclusiva
de mão de obra no IFAM/CMDI. Dissertação (Mestrado
Profissional em Gestão e Estratégia) — Universidade Federal
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BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e
Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da
República,
2021.
Disponível
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https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20192022/2021/lei/l14133.htm. Acesso em: 8 ago. 2025.

UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS. Instrução Normativa nº
05/2024-PROGINST/UFAL. Institui a forma de recebimento do
objeto e disciplina o fluxo de pagamento nos contratos de
serviços com dedicação exclusiva de mão de obra. Maceió:
PROGINST, 28 nov. 2024.

BRASIL. Tribunal Superior do Trabalho. Súmula nº 331: contrato
de prestação de serviços. Legalidade. Brasília, DF: TST, 2011.
Disponível
em:
https://www3.tst.jus.br/jurisprudencia/Sumulas_com_indice/
Sumulas_Ind_301_350.html. Acesso em: 8 ago. 2025.

UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS. Manual de gestão e
fiscalização de contratos administrativos. Maceió: PROGINST,
2018.

CORDEIRO, Luciana Laura Gusmão. O processo administrativo
de contratação via sistema de registro de preço: um
mapeamento de processos com vistas à aplicação da Lei nº
14.133/2021 na Secretaria de Infraestrutura do Rio Grande do
Norte. Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão da
Informação e do Conhecimento) — Universidade Federal do
Rio Grande do Norte, Natal, 2024.

UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS. Portaria GR nº 162, de 4 de
março de 2026. Estabelece as atribuições e competências
relativas aos processos de gestão e fiscalização de contratos
no âmbito da Universidade Federal de Alagoas. Maceió:
Gabinete da Reitoria, 2026.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Protocolo de recebimento do
produto técnico-tecnológico
Ao
Sr. Reitor da Universidade Federal de Alagoas
Gabinete da Reitoria
Pelo presente, encaminhamos o produto técnico-tecnológico intitulado “Fiscalização de
contratos terceirizados em instituições federais de ensino: metodologia de construção de
instrumentos de apoio documental a partir da experiência da UFAL”, derivado da
dissertação de mestrado “Fiscalização de contratos administrativos e governança pública:
proposição de um modelo de apoio documental na UFAL”, de autoria de “Carlos Alberto de
Araújo Oliveira”.
Os documentos citados foram desenvolvidos no âmbito do Mestrado Profissional em
Administração Pública em Rede Nacional (Profiap), instituição associada “Universidade
Federal de Alagoas”.
A solução técnico-tecnológica é apresentada sob a forma de um relatório técnico e seu
propósito é oferecer uma metodologia replicável que oriente gestores e fiscais na construção
de instrumentos de apoio documental adequados a cada contrato de serviços com
dedicação exclusiva de mão de obra, a partir do diagnóstico realizado na Universidade
Federal de Alagoas - UFAL, contribuindo para a padronização de procedimentos, a
rastreabilidade dos atos de fiscalização e o fortalecimento da governança contratual.
Solicitamos, por gentileza, que ações voltadas à implementação desta proposição sejam
informadas à Coordenação Local do Profiap, por meio do endereço profiap@feac.ufal.br.
Arapiraca, AL 07 de Agosto de 2026
Registro de recebimento

Josealdo Tonholo
Reitor da Universidade Federal de Alagoas

Discente: Carlos Alberto de Araújo Oliveira
Orientador: Prof.ª Dr.ª Luciana Santos Costa Vieira da Silva
Coorientador: Prof.ª Dr.ª Rosiane Chagas
Universidade Federal de Alagoas
07 de agosto de 2026

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

ATRIBUTOS QUALIFICADORES DO PTT
Este Produto Técnico Tecnológico enquadra-se na categoria Relatório Técnico Conclusivo,
conforme a tipologia estabelecida pelo Grupo de Trabalho de Produção Técnica da CAPES (2019).
A autoavaliação a seguir observa os critérios de aderência, impacto, aplicabilidade, inovação e
complexidade definidos naquele documento.
Aderência
O produto vincula-se à linha de atuação Administração Pública e Organizações do Programa de
Mestrado Profissional em Administração Pública em Rede Nacional, cuja delimitação abrange as
instituições públicas e a gestão organizacional, com foco na formulação, na implementação e na
avaliação de práticas de gestão. O objeto do relatório, que é a fiscalização de contratos
terceirizados em uma instituição federal de ensino, situa-se integralmente nesse escopo. A
aderência é verificável na correspondência entre os objetivos específicos da pesquisa e a
estrutura do produto, uma vez que cada uma das cinco lacunas sintetizadas na seção 5.6.2
encontra tratamento em uma das três etapas do modelo ou em uma das quatro fases sugeridas
para sua implementação.
Impacto
A demanda é interna e espontânea, originada da constatação de que a instituição dispõe de
arcabouço normativo atualizado e de agentes formalmente designados, mas não de
instrumentos que convertam obrigações legais em rotinas operacionais verificáveis. O objetivo da
pesquisa é a solução de problema previamente identificado, e não investigação de caráter
experimental. A área impactada é a gestão administrativa da instituição, com desdobramentos
sobre a segurança jurídica dos agentes designados e sobre a posição da universidade perante os
órgãos de controle.
O impacto pretendido se organiza em três frentes. A primeira é a produção de evidência auditável,
atuando sobre a distância entre a fiscalização efetivamente exercida e o rastro documental que
ela deixa nos sistemas institucionais, distância dimensionada pelo diagnóstico ao registrar que
dezesseis dos 23 participantes (69,6%) não dispõem de instrumento institucional de apoio e treze
(56,5%) não mantêm registro formal de ocorrências. A segunda é a redução da dependência de
conhecimento tácito, mediante a conversão em registro acessível do saber que hoje circula
informalmente e se perde a cada substituição de agente. A terceira é a antecipação do desenho
da fiscalização para a fase de elaboração do termo de referência.
Trata-se, contudo, de impacto potencial e não aferido. O modelo não foi implementado no
período da pesquisa, e sua efetividade depende de validação institucional, da designação de
responsáveis pela construção dos instrumentos derivados e da manutenção periódica desses
artefatos.
Aplicabilidade e replicabilidade
A abrangência realizada corresponde aos quatorze contratos ativos de serviços com dedicação
exclusiva de mão de obra analisados no estudo, com objetos distintos entre si e submetidos a dois
regimes normativos diferentes, o que permitiu verificar a metodologia diante de configurações
heterogêneas de fiscalização. A abrangência potencial alcança a totalidade dos contratos
terceirizados da instituição e se estende às demais instituições federais de ensino, que
compartilham o mesmo arcabouço normativo, estrutura descentralizada de designação de
fiscais e restrições semelhantes de pessoal.
A replicabilidade constitui atributo deliberado da proposta. O produto não entrega checklists ou
fluxos fechados, e sim o percurso metodológico pelo qual cada equipe de fiscalização constrói os
instrumentos adequados ao seu contrato, a partir do termo de referência, da legislação aplicável
e das normas internas. A escolha reduz o risco de obsolescência, uma vez que a alteração de um
objeto contratual ou de um dispositivo normativo exige revisão do instrumento, não do método
que o gera.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Inovação
Classifica-se o produto como produção com médio teor inovativo, resultante da combinação de
conhecimentos pré-estabelecidos. Os elementos que compõem o modelo estão disponíveis na
literatura e nas normas vigentes, e a originalidade reside no arranjo entre eles, na medida em que
a fragilidade identificada em campo determina qual instrumento deve ser construído e com que
conteúdo mínimo.
Dois deslocamentos merecem destaque. O primeiro é a antecipação da construção dos
instrumentos para a fase de elaboração do termo de referência, com incorporação da matriz de
obrigações como anexo contratual, o que vincula também a contratada ao padrão documental
adotado. O segundo é a diferenciação dos fluxos por figura de fiscalização, em lugar do fluxo
único e genérico predominante nas iniciativas examinadas. A produção nacional consultada
apresenta majoritariamente instrumentos já finalizados para contextos específicos, com pouca
explicitação do método que os originou, o que limita sua transferência para outras realidades.
Complexidade
Classifica-se o produto como produção com média complexidade, resultante da combinação de
conhecimentos estabelecidos em domínios distintos, entre eles o direito administrativo aplicado
às contratações, a gestão por processos e a governança pública, em diálogo com dados
primários obtidos junto a servidores que ocupam quatro posições funcionais diferentes na cadeia
de fiscalização. A elaboração exigiu conciliar percepções de gestores de contrato, fiscais técnicos,
fiscais administrativos e fiscais setoriais, cujas atribuições e níveis de acesso à informação
divergem entre si, além de confrontar essas percepções com o que os autos processuais
registram. Não houve, contudo, interação com laboratórios, empresas ou instituições externas que
caracterizasse alta complexidade nos termos do documento de referência.
Autocrítica e limites do produto
O produto contribui para o enfrentamento das fragilidades diagnosticadas, mas não as esgota, e
três limites devem ser explicitados. O primeiro é estrutural, pois instrumentos documentais atuam
sobre a padronização do registro e sobre a clareza das responsabilidades, e não sobre a
insuficiência do quadro designado, a rotatividade nas funções de fiscalização ou a ausência de
política permanente de capacitação, razão pela qual a quinta lacuna diagnosticada é apenas
parcialmente endereçada pela Fase 4 da implementação.
O segundo é de escopo, uma vez que os indicadores de desempenho contratual previstos no
terceiro objetivo específico são apresentados como diretrizes de construção, e não como conjunto
desenvolvido e testado, o mesmo valendo para os checklists e os fluxos, cuja formulação concreta
depende de cada contrato. O terceiro é de validação, pois o modelo não foi submetido a
aplicação piloto nem a avaliação pelos agentes que dele se utilizarão, o que a Fase 1 da
implementação incorpora como etapa necessária. Reconhece-se, assim, que o produto entregue
é uma proposta fundamentada em evidência, ainda pendente de verificação em uso.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

EVIDENCIAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO E
IMPACTO DA PROPOSTA
O modelo de apoio documental apresentado neste relatório não foi implementado durante o
período da pesquisa. O que se registra a seguir é, portanto, o detalhamento do impacto potencial,
acompanhado das condições institucionais que o tornam viável e dos parâmetros que permitirão
aferi-lo em avaliações futuras.
Condições institucionais favoráveis à adoção
Três movimentos institucionais recentes convergem para uma janela de oportunidade favorável à
adoção do modelo.
O primeiro é a atualização do arcabouço normativo interno. A Portaria nº 162, de 4 de março de
2026, revogou a Portaria GR nº 944/2017 e passou a regulamentar as atribuições e competências
da gestão e da fiscalização de contratos em consonância com a Lei nº 14.133/2021. A vigência de
uma norma interna recém-editada cria o momento adequado para que os instrumentos
operacionais sejam construídos em alinhamento com ela, evitando a defasagem que hoje se
observa entre a norma e os artefatos de apoio disponíveis.
O segundo é a existência prévia de estrutura institucional com atribuição compatível. O
Observatório de Contratos, instituído pela Portaria nº 258/2021 como unidade de monitoramento,
compartilhamento de informações e aprimoramento das contratações de serviços, possui
finalidade que se sobrepõe diretamente à proposta de ambiente colaborativo formulada na
Etapa 3 do modelo. A implementação não exige, nesse ponto, a criação de estrutura nova, mas a
atribuição de conteúdo operacional a uma estrutura já formalmente existente.
O terceiro é a disponibilidade de base tecnológica. O SIPAC já concentra os autos processuais dos
contratos e a Instrução Normativa nº 05/2024 da Pró-Reitoria de Gestão Institucional já disciplina
prazos e fluxos de pagamento. Os instrumentos propostos podem ser incorporados a esses fluxos
existentes, sem demandar sistema próprio nem investimento em nova solução tecnológica.
Receptividade documentada dos agentes
A adesão dos agentes é condição para que o modelo produza efeitos, e a pesquisa produziu
evidência direta sobre essa disposição.
A avaliação sobre instrumentos padronizados foi a mais convergente de todo o roteiro de
entrevistas. Vinte dos 23 participantes (87,0%) consideram que tais instrumentos contribuiriam
muito para o exercício da função, e os três restantes (13,0%) reconhecem a contribuição,
ressalvando que ela não esgota as necessidades do fiscal. Nenhum participante se declarou
indiferente ou avaliou que instrumentos padronizados não contribuiriam.
A demanda por padronização emergiu também de forma espontânea. Seis participantes citaram,
sem indução do roteiro, a disponibilização de fluxogramas, checklists e manuais entre as
melhorias que consideram necessárias, com menção expressa à conveniência de evitar que cada
fiscal construa isoladamente sua própria rotina.
O formato de capacitação previsto na Fase 4 da implementação também encontra respaldo
empírico. Quinze dos 23 participantes (65,2%) indicaram o modelo híbrido como o mais
adequado, e uma demanda transversal por descentralização das ações presenciais atravessa as
respostas independentemente da modalidade preferida. O desenho proposto para a capacitação
não é, portanto, uma escolha arbitrária, mas a tradução da preferência majoritária declarada
pelos próprios destinatários.
Esse conjunto sugere que a implementação não enfrentaria resistência dos agentes designados.
O obstáculo previsível não é de aceitação, mas de disponibilidade de tempo e de suporte
institucional, dado que os fiscais acumulam a função com suas atribuições ordinárias.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Alcance potencial da proposta
O escopo imediato do modelo abrange os quatorze contratos ativos de serviços com dedicação
exclusiva de mão de obra e o universo de 48 servidores designados para as funções de gestão e
fiscalização nesses contratos.
O alcance potencial, contudo, é maior em três direções. A primeira é a extensão a contratos de
outra natureza, uma vez que a metodologia de levantamento de obrigações a partir do termo de
referência independe do objeto contratado, ainda que os instrumentos derivados sejam
necessariamente específicos. A segunda é a incorporação ao processo de planejamento das
contratações, com efeito sobre contratos futuros e não apenas sobre os vigentes. A terceira é a
transferência para outras instituições federais de ensino, que operam sob o mesmo arcabouço
normativo e enfrentam configuração semelhante de descentralização e de acúmulo de funções.
Há, ainda, um efeito de mitigação de risco cujo alcance excede a dimensão administrativa. O
volume de litígios trabalhistas em que a universidade figura como ré, mencionado na justificativa
deste estudo, decorre em parte da dificuldade de demonstrar diligência fiscalizatória por meio de
evidência documental. A produção sistemática dessa evidência atua diretamente sobre a
exposição da instituição à responsabilização subsidiária, com repercussão patrimonial que não se
limita ao aperfeiçoamento de rotinas.
Parâmetros para aferição futura do impacto
Para que a evidenciação de impacto real possa substituir, nos quadriênios seguintes, o
detalhamento de impacto potencial ora apresentado, propõem-se seis parâmetros de
acompanhamento, todos apuráveis a partir de fontes já disponíveis na instituição.
O primeiro é a proporção de contratos cujas portarias de designação estejam integralmente
juntadas aos autos no SIPAC, indicador que responde diretamente à segunda lacuna
diagnosticada e cuja linha de base é a situação verificada nesta pesquisa.
O segundo é a proporção de novos termos de referência que incorporem a matriz de obrigações
fiscalizatórias como anexo, indicador da efetiva antecipação do desenho da fiscalização para a
fase de planejamento.
O terceiro é a proporção de contratos que disponham de modelo estruturado de registro de
ocorrências formalmente definido, em contraste com a menção genérica ao instrumento
verificada na análise documental.
O quarto é a proporção de agentes designados com acesso efetivo ao ambiente colaborativo e a
frequência de consulta aos instrumentos nele depositados.
O quinto é a proporção de relatórios de fiscalização arquivados nos autos em relação aos ciclos
mensais de execução de cada contrato.
O sexto é a evolução do quantitativo de demandas trabalhistas em que a universidade figure
como ré por inadimplemento de obrigações das contratadas, indicador de resultado cuja
variação depende de múltiplos fatores e que, por isso, deve ser lido em conjunto com os
anteriores, e não isoladamente.
A apuração periódica desses parâmetros permitirá substituir progressivamente a projeção pela
evidência, convertendo esta seção, nas atualizações subsequentes, em registro de impacto
verificado.