VICTOR HENRIQUE DE SOUZA SANTOS

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ECOLICITA: UM SOFTWARE DE APOIO À
DECISÃO PARA CONTRATAÇÕES PÚBLICAS
SUSTENTÁVEIS

ECOLICITA: UM SOFTWARE DE APOIO À
DECISÃO PARA CONTRATAÇÕES PÚBLICAS
SUSTENTÁVEIS
Relatório técnico apresentado pelo(a) mestrando(a) Victor Henrique de
Souza Santos ao Mestrado Profissional em Administração Pública em Rede,
sob orientação do(a) docente Luciana Peixoto Santa Rita, como parte dos
requisitos para obtenção do título de Mestre em Administração Pública.

SUMÁRIO

Contexto: As Compras Sustentáveis e a
Implementação de Políticas públicas 03
Público-alvo

Descrição do problema

Objetivos
EcoLicita

Considerações Finais

Referências

Protocolo de recebimento

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

CONTEXTO: AS COMPRAS SUSTENTÁVEIS E A
IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A incorporação de princípios de sustentabilidade nas práticas
administrativas tornou-se uma exigência normativa e ética,
refletindo o esforço global para alinhar o desenvolvimento às
diretrizes internacionais, como a Agenda 2030 (UNITED
NATIONS, 2015). Dentre seus 17 Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável (ODS), destaca-se o ODS 12 (Consumo e Produção
Sustentáveis) e sua meta 12.7, que prevê explicitamente a
promoção de Compras Públicas Sustentáveis (CPS). , 2023).
As CPS representam um dos instrumentos de governança ambiental e econômica
mais potentes, considerando que as compras governamentais movimentaram
mais de 15% do PIB dos países membros da OECD em 2023 (OECD, 2025),
evidenciando o poder de compra estatal como um indutor estratégico para
fomentar mercados e cadeias produtivas mais responsáveis (PREUSS, 2009;
BRAMMER; WALKER, 2011).
Não obstante o consolidado aparato jurídico, as evidências teóricas sugerem que
a incorporação plena das CPS permanece obstruída por barreiras de ordem
técnica e institucional (PÁLENÍKOVÁ et al., 2022). Assim, encontra-se uma lacuna
entre as diretrizes jurídico-normativas e sua materialização nos artefatos de
planejamento da contratação (Estudo Técnico Preliminar (ETP) e o Termo de
Referência (TR)), etapas fundamentais em que a política pública é efetivamente
desenhada pelos agentes responsáveis (BRASIL

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Esta lacuna supracitada encontra respaldo no conceito clássico de Pressman e
Wildavsky (1984): implementation gap; e é evidenciado no cenário brasileiro por
Silva e Gomes (2019), que denota o distanciamento entre a formulação
normativa e a execução prática. Esse fenômeno é impulsionado pelo
cumprimento meramente formal da norma, pela carência de capacidade
técnica dos servidores (Lopes; Caldeira-Pires, 2023) e pela consolidada cultura
do menor preço (Manta et al., 2022).
Complementarmente, a Teoria da Burocracia de Nível de Rua (Lipsky, 2010)
explica que a discricionariedade dos agentes e o uso de mecanismos de
enfrentamento frente a recursos escassos levam à preleção pela segurança
jurídica e pela rotinização, em detrimento da inovação ambiental (Cavalcante;
Lotta, 2015).
Por fim, a Teoria Institucionalista, pelo viés do decoupling, ocorre quando as
organizações criam estruturas formais para refletir as expectativas sociais
(como a criação de um PLS ou citação à Lei 14.133), mas desconectam
deliberadamente essas estruturas das suas atividades técnicas reais, criando
assim alguma forma de conformidade “cerimonial”. Passa-se, então, a
implementação simbólica das políticas, sem ocorrer mudanças substantivas.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

PÚBLICO-ALVO
O
público-alvo
primário
desta
intervenção é composto pelos servidores
técnico-administrativos
atuantes
diretamente nos setores de compras,
licitações
e
contratos
e
setores
demandantes da Administração Pública
Federal. Trata-se do corpo técnico
responsável pela instrução processual,
desde a fase de planejamento da
demanda até a gestão contratual. São
profissionais que lidam diariamente com
a tarefa de traduzir a legislação em
editais e termos de referência, e que
sentem de forma mais aguda as
dificuldades operacionais e as dúvidas
suscitadas pelas novas exigências
normativas.

Dentro desse grupo, há uma atenção
especial voltada tanto para os servidores
experientes quanto para os recémingressos. Para os mais antigos, o foco é
a atualização e a reciclagem frente à Lei
nº 14.133/2021 e às novas exigências de
sustentabilidade que não faziam parte
da rotina anterior. Para os novos
servidores, o público-alvo configura-se
como aqueles que necessitam de um
guia passo a passo para compreender a
cultura do órgão e os fluxos processuais,
reduzindo a curva de aprendizado e a
dependência de conhecimento tácito
não documentado.
Além da equipe técnica, o público-alvo
estende-se aos gestores e ordenadores
de despesas da instituição, como
Diretores Gerais e Pró-Reitores. Embora
não operem o sistema de compras
diretamente,
esses
gestores
são
responsáveis
pela
aprovação
dos
processos e pelo cumprimento das
metas do PLS. Para eles, a proposta
oferece ferramentas de controle e
governança que asseguram que as
contratações autorizadas estão em
conformidade com a lei e com as
políticas de sustentabilidade vigentes.

ao disponibilizar ao servidor uma base de
conhecimento estruturada, o software reduz a
assimetria informacional que conduz à adoção de
minutas genéricas e à conformidade meramente
cerimonial. O servidor deixa de depender da cópia
de editais anteriores para dispor, ainda na fase
de planejamento, dos critérios pertinentes ao
objeto, de sua base normativa e de cláusulas
prontas para inserção.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

DESCRIÇÃO DA SITUAÇÃO
PROBLEMA
O problema central reside na difícil
operacionalização dos critérios de
sustentabilidade, dada à vastidão de
normas
existentes.
Embora
haja
disponibilidade de diversos manuais, os
servidores enfrentam barreiras técnicas
para aplicar esses conceitos.
A dificuldade em definir especificações
técnicas ou justificar a escolha por
produtos
sustentáveis
no
Estudo
Técnico
Preliminar
e
Termo
de
Referência, gera, muitas das vezes,
resultando na adoção de critérios
genéricos apenas para cumprir tabela.

Outro aspecto crítico da problemática é a
dispersão normativa e a complexidade
trazida pela Lei nº 14.133/2021. A nova lei
exige
artefatos
de
planejamento
complexos, como a Matriz de Riscos e o
ETP digital, que não eram rotina na
vigência da lei anterior. A ausência de um
roteiro claro e atualizado que integre
essas novas obrigatoriedades gera
insegurança jurídica nos servidores, que
temem responsabilização pelos órgãos
de controle (como o TCU) caso cometam
equívocos na instrução processual.
Por
fim,
a
situação-problema
se
manifesta na ineficiência administrativa
gerada pela falta de ferramentas de
apoio à decisão. Isso impacta a
celeridade das aquisições, podendo
prejudicar
o
funcionamento
das
atividades finalísticas da administração
pública devido a atrasos na entrega de
materiais ou na contratação de serviços
essenciais.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

OBJETIVOS
O objetivo geral da proposta é institucionalizar a cultura da sustentabilidade no
órgão, mitigando a "lacuna de implementação" através do fortalecimento da
capacidade técnica dos servidores e da padronização de procedimentos
baseando-se na legislação, nos manuais disponibilizados pelo Governo Federal e
em boas práticas de sustentabilidade, utilizando-se de um software capaz de
trazer os critérios elencáveis ao objeto licitado.
A proposta visa transformar o cumprimento meramente formal (desacoplamento)
em uma execução prática efetiva e segura nos Estudos Técnicos Preliminares
(ETP) e Termos de Referência (TR).

Como primeiro objetivo específico, busca-se capacitar o servidor para a
aplicação de critérios de sustentabilidade e análise de custo de ciclo de vida,
facilitando a transição do menor preço para o "melhor valor" (eficiência
ambiental e econômica); substituindo cláusulas genéricas e "fachadas de
conformidade" por critérios técnicos objetivos, mensuráveis e aplicáveis ao
mercado fornecedor.
O segundo objetivo específico é instrumentalizar os servidores para a correta
elaboração do Estudo Técnico Preliminar (ETP) e do Termo de Referência à luz
da Lei nº 14.133/2021. Agregar as normas em um único relatório, tornando a
compra sustentável uma prática padrão e acessível, e não uma exceção
complexa que o servidor evita por falta de conhecimento técnico.
O objetivo final é reduzir a dependência do conhecimento tácito individual,
fortalecendo a instituição e garantindo a continuidade do serviço público com
qualidade, oferecendo alternativas práticas às rotinas burocráticas obsoletas,
criando um novo padrão de referência que reduza o esforço e o tempo de
pesquisa do servidor na hora de inovar.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

A pesquisa que originou o EcoLicita adota um delineamento misto sequencial
(quantitativo–qualitativo) para investigar a efetiva aplicação de critérios de
sustentabilidade nos processos licitatórios da Administração Pública Federal (APF)
em Alagoas no biênio 2024–2025. Para tanto, desenvolveu-se uma pipeline
computacional de três etapas: (1) coleta automatizada de documentos via API do
Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e triagem lexical ponderada com
dicionário de mais de 600 termos; (2) classificação por Large Language Model (LLM)
com codebook de 65 critérios e escala ordinal 0–3; e (3) validação cruzada
humano–IA conforme o framework Machine-Assisted Quantitizing Design (MAQD) de
Karjus (2025).
Dois artefatos produzidos nessa pipeline constituem o núcleo de conhecimento
reaproveitado pelo EcoLicita: a Tabela de Aplicabilidade IMS e o Codebook IMS. Este
organiza os 65 critérios em dois níveis: um módulo geral (G01–G13), aplicável a
qualquer contratação, e 12 módulos específicos ativados pela categoria do objeto
(Eletroeletrônicos, Material de Consumo, Mobiliário, Veículos, Alimentos, Serviços de
Limpeza, Vigilância, Serviços de TI, Manutenção Predial, Obras de Engenharia,
Serviços Gráficos e Saúde e Equipamentos Médicos). A Tabela de Aplicabilidade
mapeia quais dos 65 critérios se aplicam a cada categoria, incluindo aplicações
cruzadas (por exemplo, o critério EL01, relativo à eficiência energética, aplica-se tanto
a Eletroeletrônicos quanto a Serviços de TI).
A construção teórico-dedutiva desses artefatos partiu do arcabouço normativo
brasileiro (Lei 14.133/2021, Decreto 7.746/2012, IN SLTI/MPOG 01/2010, Resoluções
CONAMA, Lei 12.305/2010, dentre outros) e dos guias oficiais (BRASIL 2025a, BRASIL
2025b), triangulados com a literatura acadêmica (Grandia & Kruyen, 2020;
Giamberardino et al., 2022). Cada critério contém definição operacional, base
normativa, rubrica discriminante dos quatro níveis (0 = ausência total; 1 = menção
genérica; 2 = citação legal sem operacionalização; 3 = critério operacional completo
com selo, certificação, meta mensurável ou documento exigível com prazo e
destinatário) e exemplos discriminantes.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

O EcoLicita adota uma arquitetura modular em camadas inspirada no padrão MVC (ModelView-Controller), com separação explícita entre apresentação e processamento. O sistema
opera na lógica offline-first: o núcleo determinístico funciona sem internet.

🖥

CAMADA DE APRESENTAÇÃO (View)
EcoLicita.py (~1.570 linhas) — PySide6 (Qt)

• Janela principal com campo de busca e barra de progresso
• Orquestração da busca em thread separada
• Exibição dos resultados em seções (Resumo, Critérios, Legislação, TCU, Cláusulas, CATMAT)
• Exportação em 5 formatos: PDF, TXT, Markdown, CSV, JSON
• Configuração e uso opcional da IA

⚙

CAMADA DE LÓGICA DE NEGÓCIO (Controller)

🗄

CAMADA DE DADOS (Model)

EcoLicita_Frutiger.py (~5.290 linhas) + Módulos especializados

• enquadramento_modular.py — classificação determinística do objeto
• selecao_criterios.py — seleção e segmentação de critérios
• legislacao_objeto.py — derivação de legislação aplicável
• jurisprudencia_tcu.py — seleção de entendimentos do TCU
• catmat_sustentavel.py — sugestão de itens sustentáveis
• ia_relatorio.py — camada de IA (síntese e adaptação)
• relatorio_pdf.py — exportação em PDF
• Todos testáveis headless, sem dependência de rede ou GUI

Artefatos de pesquisa em JSON — imutáveis em tempo de execução

• codebook_completo.json (65 critérios validados)
• tabela_aplicabilidade.json (mapeamento categoria-critério)
• clausulas_agu_extraidas.json (85 cláusulas / 43 seções)
• jurisprudencia_tcu.json (base curada do TCU)
• catmat_sustentavel_snapshot.json (itens sustentáveis)
• Base local de legislação (40 normas)

OFFLINE-FIRST — Núcleo determinístico funciona 100% sem internet.
IA e buscas web são opcionais e complementares. Cada decisão é rastreável e auditável.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

DESCRIÇÃO TÉCNICA DO FLUXOGRAMA

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

RELATÓRIO
Exemplo de Relatório gerado com divergência entre resultados determinístico
e IA, dando opção ao usuárioescolher qual repsosta se aproxima da realidade.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este relatório técnico inicial apresenta as
bases
fundamentais
de
uma
intervenção
em
desenvolvimento,
focada na superação da lacuna de
implementação
nas
Contratações
Públicas Sustentáveis (CPS). Partindo do
pressuposto de que a execução das
políticas públicas é um processo
complexo e frequentemente distante do
planejado,
a
pesquisa
identifica
barreiras críticas como o cumprimento
meramente formal da norma, a carência
de
capacidade
técnica
e
a
predominância da cultura do menor
preço.
O EcoLicita constitui, simultaneamente,
um
produto
tecnológico
e
uma
demonstração empírica de que a
pesquisa acadêmica em administração
pública pode gerar artefatos de
aplicação imediata. Ao transpor o
codebook
de
critérios
de
sustentabilidade
e
a
Tabela
de
Aplicabilidade,
desenvolvidos
no
contexto de uma pesquisa censitária
sobre a Administração Pública Federal
em Alagoas, para um sistema de apoio
à decisão operável por servidores
públicos, o software materializa a
conexão entre diagnóstico científico e
intervenção prática.

A complexidade técnica do sistema,
que
integra
a
classificação
determinística do objeto, a seleção de
critérios a partir do instrumento
validado, a derivação da legislação, o
filtro das cláusulas do Guia AGU, a
seleção de jurisprudência do TCU e a
sugestão de itens do CATMAT, além de
uma camada opcional de inteligência
artificial
com
pós-validação
de
normas, é disciplinada por um
arcabouço
teórico
consistente,
ancorado
no
neoinstitucionalismo
sociológico (DiMaggio & Powell, 1983;
Meyer & Rowan, 1977) e na burocracia
de nível de rua (Lipsky, 1980, 2010). Essa
ancoragem
teórica
distingue
o
EcoLicita de iniciativas puramente
tecnológicas,
conferindo-lhe
uma
racionalidade explicativa sobre os
fenômenos que pretende endereçar.
Cumpre reconhecer, por fim, que a
versão aqui descrita é uma versão de
desenvolvimento, cujos resultados de
verificação, embora demonstrem a
viabilidade e a cobertura funcional do
sistema, também delimitam uma
agenda concreta de aperfeiçoamento
antes de sua adoção em ambiente de
produção.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

REFERÊNCIAS

BRAMMER, Stephen; WALKER, Helen. Sustainable procurement in the public sector: an international comparative
study. International journal of operations & production management, v. 31, n. 4, p. 452-476, 2011. Disponível em:
https://doi.org/10.1108/01443571111119551. Acesso em: 15 mar. 2025.
BRASIL. Advocacia-Geral da União. Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos. Instrumento De
Padronização Dos Procedimentos De Contratação. Brasília: Advocacia-Geral da União. Ministério da Gestão e
Inovação em Serviços Públicos, 2023.
CAVALCANTE, Pedro; LOTTA, Gabriela (Org.). Burocracia de médio escalão: perfil, trajetória e atuação. Brasília:
Enap, 2015. Disponível em: https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/2063. Acesso em: 12 dez 2025.
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organizational fields. American Sociological Review, [S. l.], v. 48, n. 2, p. 147–160, 1983. DOI:
https://doi.org/10.2307/2095101. Acesso em: 12 dez. 2025.
GIAMBERARDINO, G. G. et al. Modelo conceitual de critérios ambientais para contratação pública de obras
rodoviárias federais. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 56, n. 6, p. 843-856, nov./dez. 2022.
DOI: 10.1590/0034-761220220114. Disponível em: https://doi.org/10.1590/0034-761220220114. Acesso em: 15 out.
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GRANDIA, J.; KRUYEN, P. M. Assessing the implementation of sustainable public procurement using quantitative
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Supply Management, [S. l.], v. 26, n. 4, p. 1-12, out. 2020. DOI: 10.1016/j.pursup.2020.100627. Disponível em:
https://doi.org/10.1016/j.pursup.2020.100627. Acesso em: 19 mar. 2026.
KARJUS, A. Machine-assisted quantitizing designs: augmenting humanities and social sciences with artificial
intelligence. Humanities and Social Sciences Communications, [S. l.], v. 12, n. 277, p. 1-13, fev. 2025. DOI:
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em: 24 mar. 2026.
LIPSKY, M. Street-level bureaucracy : Dilemmas of the individual in public services. 30. ed. New York: Russell
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LOPES, J. A.; CALDEIRA-PIRES, A. A.. Environmental and sustainability aspects in public procurements:
perceptions of the Brazilian public sector. Desenvolvimento e Meio Ambiente, v. 62, p. 85495, 2023. DOI:
https://doi.org/10.5380/dma.v62i0.85495. Disponível em: https://revistas.ufpr.br/made/article/view/85495 .
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MEYER, J. W.; ROWAN, B. Institutionalized organizations: Formal structure as myth and ceremony. American
journal
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sociology,
v.
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2,
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Disponível
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https://www.journals.uchicago.edu/doi/epdf/10.1086/226550. Acesso em: 12 dez 2025.
OECD,
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a
Glance
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OECD
Publishing,
Paris,
2025.Disponível
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https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2025_0efd0bcd-en.html. Acesso em: 05
dez. 2025.
PÁLENÍKOVÁ, M. et al. Implementation of Sustainable Public Procurement in the Rail Transport in the Czech
Republic and a Comparison with the Other Members of the Visegrad Group. NISPAcee Journal of Public
Administration and Policy, [s. l.], v. 15, n. 1, p. 167-199, 2022. DOI: https://doi.org/10.2478/nispa-2022-0008.
Disponível em: https://intapi.sciendo.com/pdf/10.2478/nispa-2022-0008. Acesso em: 10 out. 2024.
PRESSMAN, J. L.; WILDAVSKY, A. Implementation : How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland.
3. ed. Berkeley: University of California Press, 1984.
PREUSS, Lutz. Addressing sustainable development through public procurement: the case of local government.
Supply Chain Management: An International Journal, v. 14, n. 3, p. 213-223, 2009. Disponível em:
https://doi.org/10.1108/13598540910954557. Acesso em: 13 mar. 2025.
UNITED NATIONS. General Assembly. Resolution A/RES/70/1. Transforming our world: the 2030 Agenda for
Sustainable Development. Nova Iorque, 25 set. 2015. Disponível em: https://docs.un.org/en/A/RES/70/1. Acesso
em: 05 dez. 2025.

RELATÓRIO TÉCNICO CONCLUSIVO

Protocolo de recebimento do
produto técnico-tecnológico
Ao
Órgão de destino
Instituição de destino
Pelo presente, encaminhamos o produto técnico-tecnológico intitulado “título do PTT”,
derivado da dissertação de mestrado “título da dissertação”, de autoria de “nome do(a)
mestrando(a)”.
Os documentos citados foram desenvolvidos no âmbito do Mestrado Profissional em
Administração Pública em Rede Nacional (Profiap), instituição associada “nome da
instituição”.
A solução técnico-tecnológica é apresentada sob a forma de um “mencionar uma das 12
possibilidades admitidas pela Capes para a área 27” e seu propósito é “registrar o objetivo
da proposta de intervenção”.
Solicitamos, por gentileza, que ações voltadas à implementação desta proposição sejam
informadas à Coordenação Local do Profiap, por meio do endereço “registrar o e-mail
institucional da Coordenação”.

Cidade, UF

de 20

Registro de recebimento

Assinatura, nome e cargo (detalhado) do recebedor
Preencha os campos em azul / Se assinatura física, coletá-la sob carimbo. Documento com este teor (ou
equivalente) será adequado se elaborado e assinado pelo Sistema Eletrônico de Informações (SEI) da Instituição
do recebedor / Apague este rodapé na versão final do documento.

Discente: Nome completo, título
Orientador: Nome completo, título
Universidade Federal
xx de xxxxx de 20xx